“VISIONES , ACCIONES Y VIAS ALTERNATIVAS DE ACCESO A LA PROTECCIÓN SOCIAL DEL TRABAJO”

21 y 22 de noviembre 2005
Montevideo - Uruguay

Economista Fernando Lorenzo

Director de la Unidad Macroeconómica

Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay

Muchas gracias a la Institución Kolping, a la Universidad Católica y a la Fundación Konrad Adenauer y felicitaciones por la iniciativa y por la elección de esta área de trabajo que es tan importante, especialmente para el progreso social. El tema de la informalidad se vuelva aún más relevante en sociedades que padecen fenómenos de exclusión vinculados las distintas caras que tiene el fenómeno.

Quisiera empezar mis comentarios haciendo una observación. Seguramente los asistentes a este seminario conocen de dimensiones de los fenómenos de exclusión y de informalidad, y de la forma en que ella afecta a múltiples ámbitos de la vida en sociedad, muchos más de los que yo conozco. Es una pena que no haya podido acompañarlos a lo largo de estas dos jornadas, para poder recibir información y conocer interesantes experiencias sobre el tema. No obstante, quisiera señalar un par de aspectos que, a mi juicio, deberían ser tenidos en cuenta al discutir los problemas que plantea la informalidad, en clave de políticas públicas.

El primero es que estamos frente a un fenómeno complejo y que existe una enorme cantidad de variantes del mismo. La informalidad puede ser leída en términos de evasión tributaria o en función de que en los segmentos informales los trabajadores no acceden a beneficios sociales. Desde esta segunda perspectiva, la informalidad es un obstáculo al acceso de los ciudadanos a un amplio abanico de beneficios públicos. Prácticamente la totalidad de las políticas sociales estructuradas vigentes en el país están diseñadas para beneficiar a ciudadanos y ciudadanas que están insertos en sistemas formales.

Desde el punto de vista del diseño de las políticas públicas es difícil encontrar acciones capaces de abarcar todas las facetas del fenómeno. Además, debe tenerse en cuenta que durante los últimos años hemos asistido a un proceso de creciente informalidad y de exclusión social. Por ello no se puede enfrentar al problema en las mismas claves hoy que lo que podía hacer en otros momentos históricos del país. Posiblemente a mediados de los años 90 pudiera abordarse el tema de otra manera, dada la dimensión que tenía el fenómeno y dados los instrumentos disponibles para resolver los desafíos que éste planteaba. La informalidad ha crecido en importancia y también se ha acrecentado la urgencia por resolver los problemas que ella genera.

Teniendo en cuenta estos elementos cabe preguntarse qué pueden hacer las políticas públicas en el Uruguay de hoy para abordar esta compleja problemática. Las políticas vinculadas a la informalidad, tienen que ver al menos con tres aspectos.

El primero se relaciona con la dimensión y con las características actuales del fenómeno y apela a la necesidad de emprender acciones rápidas y contundentes de atención a las situaciones de exclusión que padecen vastos sectores que viven en la informalidad. La lógica que está detrás del Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES) y de los distintos programas que lo componen, tiene que ver con que la atención de la emergencia social se eleva a la categoría de prioridad y que, por ende, atacar frontalmente las dimensiones más dramáticas del problema representa un imperativo político y moral. La atención de la emergencia social tiene implicaciones directas sobre las posibilidades de que sectores hoy excluidos de la sociedad puedan desplazarse hacia ámbitos formales.

El segundo elemento es que si se pretende que los colectivos sociales a los que va dirigido el PANES se trasladen hacia ámbitos formales, deben generarse condiciones para que ese tránsito sea posible. Por ello, las políticas públicas tienen que colaborar en el diseño de “puentes de salida” a esas circunstancias. Frente a este desafío podríamos remitirnos a que las políticas lo único que deben hacer es asegurar que la economía crezca de manera sostenida, dado que la expansión de la actividad genera oportunidades de empleo, lo que facilita el progresivo traslado de la informalidad a la formalidad. Uno podría simplificar el tema y decir, “‘si aseguramos el crecimiento, se genera más empleo, se invierte más, las condiciones económicas mejoran y como consecuencia, se arregla (más o menos automáticamente) el problema que plantea la informalidad.” Nosotros, desde la conducción económica hemos rechazado esta posición. El crecimiento es una condición necesaria para que buena parte de los ciudadanos que han caído en situaciones de exclusión e informalidad en los últimos años puedan volver al mundo del trabajo formal. Pero reconocemos que vivimos en un contexto en que existe una marcada dualidad, donde conviven colectivos sociales que viven a “dos velocidades”. Unos que se enganchan fácilmente en el crecimiento, y que reciben los frutos del mismo. Para ellos la mejora de la producción es suficiente para mejorar el nivel de vida. Pero hay otros colectivos que, ante el mismo proceso de crecimiento y de generación de oportunidades, los beneficios no los alcanzan.

Hay otro tipo de acciones, de acciones públicas, que tienen que contribuir de algún modo a ayudar a que esos colectivos que hoy viven en la informalidad migren progresivamente y de manera más contundente hacia ámbitos formales. La existencia de la informalidad acarrea inequidad, en la medida en que unos pagan y otros no.

Pero, además, supone que existen dificultades de acceso a determinados bienes y servicios públicos. Hay bienes que son producidos por el Estado para ser disfrutados por todos los ciudadanos, pero muchos de los colectivos informales no alcanzan a recibirlos.

Nosotros estamos convencidos que necesitamos generar otro tipo de acciones para luchar contra la exclusión y la informalidad. ¿Cuáles son esas acciones? En primer lugar, tenemos la convicción de que hoy en día una parte importante de los mecanismos de reproducción del fenómeno tiene raíces económicas y que puede resolverse mediante reformas. En concreto, es necesario diseñar una tributación adecuada para los segmentos en los que se manifiesta de manera más clara el informalismo. El gobierno uruguayo está revisando el esquema tributario de las explotaciones más pequeñas. El nuevo esquema debe ser simple y no debe hacer discriminaciones sectoriales.

Uruguay pretende cambiar el sistema tributario. El sistema actual está plagado de exoneraciones -en general difícil de justificar- que tienen mucho que ver con el fenómeno de la informalidad, dado que en presencia de un amplio abanico de exoneraciones discriminatorias los distintos sectores tienen oportunidades y beneficios diferentes para permanecer en la formalidad. Además, en nuestro sistema tributario, los principales impuestos tienen alícuotas elevadas, lo que implica que el premio por estar fuera de la formalidad es importante.

Otra dimensión de la informalidad tiene que ver con el acceso al financiamiento. ¿En qué estamos pensando para atacar estos problemas. Básicamente, estamos pensando en el desarrollo de algunas innovaciones. Tengo entendido que el Economista Luis Porto estuvo con ustedes y que presentó los programas de microfinanzas que se estaban desarrollando en la órbita de OPP. En estos momentos se están procesando las pruebas piloto del programa, que esperamos pueda lanzarse formalmente durante la primera mitad del próximo año. Simultáneamente estamos creando, en la órbita de la Corporación Nacional para el Desarrollo, una sociedad especializada en la comercialización de garantías crediticias. La dificultad para constituir garantías es uno de los problemas mejor documentados que impiden el acceso de muchas empresas al financiamiento, sobre todo las PyMES.

Estas medidas están inspiradas en la idea de que lo importante es generar capacidades y crear un ambiente propicio para que las empresas accedan a la formalidad de manera sustentable. Uruguay no tiene condiciones para pensar en la generación de esquemas de financiamiento basado en subsidios. Por lo tanto, el esfuerzo debe estar orientado a crear instituciones auto-sustentables, que contribuyan a mejorar de manera permanente las condiciones de acceso al financiamiento formal por parte de las empresas de menor tamaño relativo. Si las instituciones que se crean o las políticas que se ponen en práctica tienen elevadas probabilidades de ser revertidas, entonces, los cambios de conductas de los actores serán meramente transitorios, en el mejor de los casos.

Estamos convencidos que, a largo plazo, el esfuerzo de combate contra los fenómenos de exclusión y de informalidad hay que concentrarlo en reformas estructurales profundas. Esas reformas tienen que estar orientadas a dotar a los ciudadanos de capacidades para defenderse de la mejor manera posible ante las diversas circunstancias que la vida les pueda deparar.

Para lograrlo es fundamental la inversión en educación, en la generación de capacidades individuales y en el mantenimiento de un ambiente social en que no se reproduzcan los fenómenos de exclusión social. Este es el principalmente componente que define la hoja de ruta que inspira la acción del gobierno.

Muchas gracias.